21/04/2016
Una riflessione fatta in occasione di una recente Conferenza, svoltasi a Portoferraio, in tema di fusione dei Comuni al di sotto dei 5000 abitanti ha costituito l’occasione per presentare le proposte dei piccoli Comuni delle isole minori.
Per queste riflessioni sul ddl C3420 si è partiti dall’affermazione contenuta nella relazione illustrativa che mette in evidenza l’obiettivo principale del provvedimento e cioè il “netto miglioramento della qualità e dell’efficacia dei servizi offerti ai cittadini”.
In questi anni molti sono stati i provvedimenti legislativi volti ad ottenere questo risultato individuando nella gestione associata, nelle unioni di Comuni, nelle convenzioni le formule diverse attraverso le quali arrivare a conseguire questo obiettivo.
Quest’ultimo disegno di legge forse è il frutto della scarsa propensione dimostrata, fino ad ora, all’esercizio associato di servizi e fusioni da parte dei piccoli Comuni.
Secondo i dati della Corte dei Conti, riferiti al 2014, si tratta in generale di un fenomeno incompiuto, considerato che -per le Unioni- solo il 30% dei Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti ha associato le funzioni fondamentali.
Dai dati ANCI, aggiornati a marzo 2016, emerge che si sono formate 465 Unioni che interessano 2.469 Comuni ed una popolazione di 10.151.899, la maggior parte in Regioni quali Lombardia (76), Piemonte
(354) e l’Emilia Romagna per 2.508.808 abitanti.
La domanda che scaturisce è: perché il fenomeno è così contenuto? Il disegno di legge sul quale stiamo riflettendo, inasprendo i provvedimenti coercitivi, riuscirà ad sortire maggiori effetti?
A parere di chi parla la risposta immediata è forse, perché vedersi cancellare i contributi straordinari previsti dal comma 3 dell’art. 15 di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 e gli altri contributi o benefici previsti da altre norme per i Comuni che abbiano provveduto alla fusione -motu proprio- ed ancora, per le Regioni, vedersi ridurre del 50% i trasferimenti erariali non sono fattori che possano essere assorbiti a cuore leggero in un quadro di trasferimenti sempre più ridotti ed in un quadro di vero federalismo fiscale anche esso molto ridotto.
Perciò, la soluzione credo che vada trovata in altro modo e questo ulteriore disegno di legge potrebbe essere il veicolo per individuarla e normarla.
Si potrebbe considerare la Conferenza di oggi come una Audizione parlamentare extramoenia per acquisire quelle proposte e delineare quelle soluzioni che scaturiscano dal territorio e dai cittadini.
Penso che il maggiore ostacolo a questo obiettivo, sicuramente condivisibile, di rendere i servizi ai cittadini più efficaci, più efficienti ed aggiungo io più convenientemente economici, non possa essere individuato nella resistenza delle istituzioni locali a praticare l’eutanasia o nell’accentuarsi, da parte dei cittadini, di forti fattori campanilistici. Le resistenze risiedono, soprattutto, nella consapevolezza che spesso i provvedimenti adottati o adottandi non siano adeguati a risolvere i problemi di queste particolari aree geografiche perché si continua ad adottare norme di "insopportabile omogeneità", come le definisce il Prof. Collevecchio.
In termini pratici non ci possono essere norme che valgono per il Comune di Roma e per il Comune più piccolo d’Italia.
Come non ci può essere una norma che parifichi il processo di fusione obbligatoria tra i Comuni della terraferma ed i Comuni insulari. Nelle leggi spesso si tiene conto della montanità, ma non dell’insularità.
Il mare intorno è un fattore non indifferente e soprattutto crea condizioni ambientali mutevoli che andrebbero tenute in considerazione quando si adottano provvedimenti legislativi o amministrativi.
Le realtà di cui parlo sono diversificate anche tra loro: una è la realtà Elbana o Caprese o Campana o di Salina ed una è la realtà di Capraia, le Tremiti, Favignana, il Giglio, ecc. in cui c’è un unico Comune in unico territorio e con le caratteristiche di insularità e di isolamento di cui parlavo prima.
Credo che non si possa andare verso una unificazione con qualche altro Comune della terraferma perché le problematiche di un Comune isolano sono diverse e, quindi, le soluzioni di economicità e di efficienza dei servizi vanno ricercate e conseguite in modo diverso.
Non si può neanche affermare che la resistenza alla fusione risieda in una carenza di cultura a nuovi assetti sia istituzionali che amministrativi perché i Comuni insulari già nel 1986 e proprio all’Isola del Giglio hanno, non solo creato i presupposti di un loro agire unitario, ma lo hanno anche realizzato in questi anni.
Un agire unitario e coeso non solo all’interno della realtà italiana, ma già con una prospettiva di unificazione e coesione comunitaria.
Dunque, nei Comuni insulari non difetta la cultura su nuovi assetti istituzionali e sul nuovo agire amministrativo, ciò che difetta sono le normative troppo unitarie che non favoriscono questa attuazione di maggiore e migliore exaptation dell’agire delle istituzioni e del sociale.
Questa riflessione trova ulteriori punti di forza sia all’interno del Trattato di Lisbona che, agli articoli 174 e 175, afferma che le montagne e le isole necessitano di norme più mirate e specifiche perché esse sono aree peculiari e sia in un non recente Parere del CESE.
In esso si parla di "diritto alle differenze" e di sperimentazioni da fare attraverso interventi specifici permanenti, perché l’insularità è indicata come una caratteristica geoculturale e con uno svantaggio permanente, perché permanente è l’elemento che circonda le isole.
Inoltre, l’Eurostat, parlando di isole, indica una popolazione minima di almeno 50 abitanti perché c’è una correlazione con la situazione geografica.
Tuttavia non si vuole, con questa ultima citazione, affermare che micro è bello, ma che si deve tenere conto anche di piccole dimensioni per l’erogazione dei servizi ai cittadini senza forzosamente correlarle all’economicità.
Vengono inoltre acclarati una serie di principi:
- principio della permanenza dei fattori di handicap;
- principio della discriminazione positiva. La stessa Corte di Giustizia Europea in una sua Sentenza evidenzia la necessità di comportamenti adeguati ed afferma che non si possono trattare in modo identico situazioni diverse ed in modo diverso situazioni identiche;
- principio della proporzionalità, che deve tenere conto delle situazioni dei territori gravati da handicap permanenti.
In attuazione di questo principio non si può applicare una regola uniforme in tutte le aree del paese fondandola sul principio statistico che dimostra che solo una dimensione Comunale sopra i 5000 abitanti è in grado di fornire ai cittadini servizi efficaci ed efficienti. Quindi, si rende necessario, prima, creare ed avere davanti un quadro che tenga conto delle differenze e dei principi summenzionati per adottare disposizioni normative e strumenti finanziari più mirati a forme di governance piuttosto che a misure da applicare sistematicamente ed uniformemente su tutto il territorio.
In questa riflessione e per tratteggiare la parte propositiva dell’ANCIM si continuerà a mutuare principi e documenti comunitari, perché essi sono sovraordinati alla normativa degli Stati membri e perché, seguendo tali principi, si ha la certezza di non andare incontro a rilevi da parte dell’Unione Europea.
In un’affermazione Durão Barroso, in tempi non recenti, dichiarò che la situazione attuale necessità di “dare prova di immaginazione, di determinazione, per dare la risposta giusta al deterioramento delle prospettive di crescita.”
Essa, pure non costituendo un Atto comunitario formale, tuttavia è un’ottima guida per individuare il percorso da fare per una crescita istituzionale innovativa ed intelligente.
Dare prova di immaginazione dovrebbe essere il principio su cui basare le soluzioni per i Comuni insulari sotto i 5000 abitanti.
Già la legge 56/2014, cosiddetta legge Delrio, ha dato prova di questa immaginazione prevedendo più percorsi per conseguire l’obiettivo di gestione associata e prevedendo che la Regione possa stabilire un diverso limite demografico o concedere deroghe in ragione delle particolari condizioni territoriali.
Dare prova di flessibilità nell’utilizzare più strumenti per conseguire l’obiettivo evidenziato nella relazione di accompagnamento al ddl C3420. Non si può prevedere un solo percorso obbligatorio per tutti senza tenere conto di quei principi comunitari individuati dal Parere del CESE e soprattutto fondare l’attuazione solo su un deterrente finanziario.
Come detto in precedenza non mancherebbe, nei Comuni insulari, la volontà, ma in vari casi c’è l’impossibilità a farlo come per certe aree insulari monocomunali che, in ottemperanza alla norma contenuta nel disegno di legge, dovrebbero essere fusi con qualche Comune della terraferma.
Il tutto in contrasto con i principi comunitari e con la stessa attuale normativa che invece è più flessibile.
Cosa si propone?
Due proposte.
- La prima, potrebbe già trovare attuazione anche a legislazione vigente e cioè quella prevista per la gestione associata di funzioni che sfocia in una Unione di Comuni finalizzata a conseguire una condivisa politica del territorio.
Dal 1986 le isole si sono costituite in Associazione per dare soluzione unitaria ed aggregata ai problemi che le accomunano, attuando già da allora l’obiettivo dell’attuale legislatore nazionale di spingere le piccole realtà ad aggregarsi per esercitare insieme una serie di funzioni e di obiettivi per massimizzare i risultati ed in definitiva per colmare quei gap che un agire in piccole dimensioni può creare.
Forse non possiamo inquadrarla come Unione per l’esercizio associato, come definita nella norma legislativa, ma è sicuramente una gestione associata di funzioni fondamentali rientranti nello spirito della legge e del legislatore. Un’unione a distanza, la possiamo definire perché realizzata da 36 Comuni, alcuni dei quali sono anche limitrofi come nell’Elba, a Salina ed in Campania, ma alcuni sono, all’interno della stessa Regione, totalmente individuali proprio per il fattore mare che non permette quell’unione ipotizzata dal legislatore. Questa impossibilità è stata superata attraverso un modello diverso da quello che una lettura restrittiva delle norme fa emergere.
I Comuni delle piccole isole chiedono che il Governo ed il legislatore parifichino questa gestione associata di funzioni a quella più comunemente diffusa.
La figura giuridica che emerge è sicuramente diversa ma uguale per obiettivi da conseguire, sia nel campo dello sviluppo economico che nei servizi essenziali, di cui si è parlato nelle premesse.
È diversa perché questa gestione associata si realizza in aree regionali diverse, è diversa perché l’ufficio aggregante è costituito da una Associazione nazionale che, però, è rappresentativa di tutti i Comuni interessati, ma contestualmente esercita quella funzione di aggregazione, di integrazione, di cooperazione e di sinergia che la gestione associata, come usualmente intesa, tende a realizzare.
Spesso l’Associazione, così costituita, elabora bozze di bandi, bozze di delibere, bozze di regolamenti, ecc. che costituiscono non solo base comune dell’agire dei 36 Comuni, ma anche azione di coesione istituzionale da parte dei Comuni più grandi e strutturati verso i Comuni più piccoli ed anche azione di traino da parte dei Comuni più attivi. Questo favorisce una crescita istituzionale e socio-economica generalizzata, più uniforme e tesa ad affievolire le disparità e le disuguaglianze. Questo obiettivo è stato anche raggiunto attraverso l’elaborazione di un Documento unico di programmazione che nasce dal territorio, dai cittadini, dalle forze economiche locali, dalle Istituzioni locali, ma che trova il suo consolidamento e forza nel riconoscimento del processo-percorso da parte delle Regioni, del Governo centrale e si auspica anche da parte della UE.
La preventiva analisi di fattibilità della gestione associata è già stata fatta nel lontano 1986 e poiché le condizioni dell’insularità ed i motivi che hanno portato i 36 Comuni non sono cambiati, essa è ancora valida.
L’analisi partiva dalla constatazione che i Comuni delle isole minori, pure essendo in Regioni diverse, avessero problemi uguali la cui soluzione necessitava di una Unione per rappresentare in modo più forte i problemi e trovare le soluzioni più adeguate in un confronto con lo Stato, con le Regioni ed anche con l’Unione Europea, conseguentemente questo obiettivo è scaturito da una valutazione di:
- territorio e sue peculiarità
- fattibilità politica
- fattibilità organizzativa
- fattibilità finanziaria
Nello Statuto, di cui si è dotata l’Unione dei Comuni, sono meglio definite le funzioni. Il Presidente è un Sindaco dei 36 Comuni, esiste un Direttivo composto da due Sindaci rappresentanti le aree più vaste ed un Sindaco per Portovenere e le Tremiti che sono un’unica isola. Esiste un Segretario Generale eletto dai 36 Sindaci e che, a titolo gratuito, esercita la sua funzione. Un Comitato tecnico, sempre espressione di tutte le aree, funge, a titolo gratuito, da organo di supporto dell’attività dell’Unione. Questa gestione associata è stata testata in tutti questi anni ed ha prodotto una migliore e maggiore integrazione ed interazione nel sistema economico non solo nella realtà della medesima area regionale, ma in tutte le sette Regioni. Si è prodotto uno sviluppo delle competenze di programmazione economico-finanziaria, uno sviluppo di reti di relazioni esterne con altri attori pubblici e privati che ha favorito il superamento delle visioni campanilistiche e la creazione di un’identità territoriale allargata. In definitiva istituzioni comunali e sociali più coese.
Quindi esistono tutti gli elementi costitutivi di una Unione anche se con caratteristiche diverse da quelle comunemente intese e praticate.
La funzione, in tema di sviluppo economico, ma anche di aspetti amministrativi, potrebbe essere integrata con la nuova visione -definita nel ddl C3564, meglio noto come economia collaborativa o sharing economy.
Questa potrebbe essere la felice integrazione di norme moderne per risolvere anche problemi più di routine e che non trovano soluzione in una rigida attuazione di norme anche esse volte a dare soluzioni unitarie in contesti diversi.
Un recente problema del Comune di Capraia dimostra l’inadeguatezza di certe leggi. L’apprezzabile obiettivo della new economy di ridurre le spese sul personale prevede che il tournover possa esplicarsi nella misura del 25% del personale che per qualsiasi motivo è andato via, porta all’assurdo attuativo quando ad andare via è l’unico vigile in servizio. Come risolvere questo problema? Probabilmente la sharing economy può essere di aiuto.
Infatti, nel citato provvedimento in itinere in Parlamento si tende a creare un nuovo modello capace di promuovere forme di consumo consapevole che prediligano la razionalizzazione delle risorse basandosi sull’utilizzo e lo scambio di beni e di servizi piuttosto che sul possesso.
Il principio della condivisione porta ad un approccio volto ad una partecipazione attiva delle istituzioni locali e dei cittadini ed alla costituzione di comunità resilienti ovvero in grado di rafforzare la propria capacità di indirizzare il corso di un cambiamento mettendo a frutto ed in comune le professionalità, i beni ed i servizi. - La seconda proposta potrebbe essere quella che, in sede di dibattito parlamentare sul ddl C3420, siano codificati tutti questi principi e quindi dare un respiro più ampio e più condiviso ad un provvedimento legislativo che, per il momento, sembrerebbe solo orientato a conseguire la fusione dei Comuni al di sotto dei 5000 abitanti.
L’invito al Parlamento è quello di cogliere questa occasione del disegno di legge in itinere per recepire le istanze dei Comuni insulari.
PORTOFERRAIO 11.04.2016
Uno per tutti – tutti per uno Quanti Comuni per l’Isola d’Elba
Segretaria Generale ANCIM
Gian Piera Usai
